但这绝不能寄希望于某个开明的君主。君主的个人魅力和道德品质都是不可靠的，人治也从来就不是中国传统政治的主旋律。个人政治的特点是人亡政息，根本不能保证长治久安。因此它只适用于动乱时代（如三国）和雄主时期（如汉武帝），承平之世却只能靠制度。
  ◎唐户部记账一览表
  年代 州府数 县数 乡数 户数 口数 出处
  武德年间 200余万 《通典》卷7，《历代盛衰户口》
  贞观年间 不满300 万 《通典》卷7，《历代盛衰户口》
  贞观十三年大簿 358 1，551 《初学记》卷8，《总叙州郡》
  永徽元年 3，800，000 《资治通鉴》卷199，《通典》卷84
  神龙元年记账 6，156，141 37，140，000 《资治通鉴》卷208，《唐会要》卷84
  开元十四年记账 7，069，565 41，419，712 《资治通鉴》卷213，《唐会要》卷84
  开元二十年户部计 7，861，236 45，431，265 《旧唐书》卷8，《资治通鉴》卷213
  开元二十二年记账 315 8，018，710 46，285，161 《唐六典》卷3
  开元二十八年记账 328 1，573 8，412，871 48，143，609 《资治通鉴》卷214，《新唐书》卷37
  天宝元年记账 362 1，528 16，829 8，525，763 48，909，800 《旧唐书》卷9
  天宝元年 8，348，395 45，311，272 《册府元龟》卷486，《通典》卷7
  唐太宗吸取隋亡教训，在国内厉行节约，百姓休养生息，社会秩序稳定，唐的经济和人口逐步增长。
  站在这个立场，我们就得重新评价贞观之治。
  事实上，贞观之治是典型的人治，它的成功主要由于太宗和魏徵。如果魏徵遇到的是隋炀帝，早就人头落地；如果太宗身边都是封德彝，也难免重蹈覆辙。玄武门之变前，封德彝向李世民大表忠心，却又暗中充当李建成的鹰犬。这事直到他死后才暴露出来，让唐太宗大吃一惊。[43]
  人，又怎么靠得住？
  太宗自己也靠不住。贞观初年，他确实谦虚谨慎。到了中期，就开始骄傲自满。就连他表扬和推崇魏徵，也未尝没有自鸣得意的成分。贞观十二年（638）三月，唐太宗在五品以上官员的宴会上将佩刀赐给魏徵，然后又问了一句话：朕这些年的政务跟以前相比，怎么样啊？
  显然，他是想听到吹捧。[44]
  魏徵却说：威德所加今非昔比，人心所向今不如昔。
  唐太宗目瞪口呆。
  他说：怎么会呢？
  魏徵回答：贞观初年，陛下唯恐听不到忠言，总是千方百计地引导，兴高采烈地听从。现在虽然也能听取意见，却总是勉勉强强，面有难色，当然比不上从前了。
  唐太宗怅然若失：人真是难得自知之明啊！[45]
  难怪魏徵去世后，唐太宗会这么说：以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以见兴替；以人为镜，可以知得失。魏徵撒手人寰，朕失去一面镜子了。[46]
  但，这样的镜子，岂非可遇不可求？
  因此，靠得住的还是制度。
  事实上，隋唐正是一个制度创新的时代。这一创新始于开皇年间，成于贞观之治，是几代人集体智慧的结晶。它的丰富内容，是我们马上就要讲到的。
  现在则不妨先做小结：壮丽辉煌的隋唐，是许多人共同缔造的。隋炀帝打通了南北，唐太宗融合了胡汉，魏徵等人建立了新政治，他们一起创造了新文明。这个新文明可以概括为三个关键词：官僚政治，混血王朝，世界帝国。
  那就让我们一一道来。
  第三章
  官僚政治
  大背景
  在不少人心目中，中华史其实是从唐宋开始的。因为人们耳熟能详的不是春秋战国，也不是秦汉魏晋，更不是五胡十六国，而是唐宋元明清。这五个朝代构成了一种历史的整体感，浑然一体到不假思索便能脱口而出。[1]
  那么，这种整体感又从何而来？
  三省六部和科举制度。
  科举和三省六部，都是隋唐的制度创新，也是本章的主要内容。大体上说，三省六部是中央政府的组织制度，科举则是帝国官员的选拔制度。其中，科举制和六部制一直延续到晚清，持续时间占据了中华帝国史的六成以上。唐宋元明清之所以一气呵成，就因为有这两条线索贯穿始终。
  显然，这里面必有奥秘。
  奥秘在国家的性质。
  从传说中的启废禅让开始，我们民族就告别史前进入了国家时代。以二里头遗址为考古学证据，这个时代至今三千七百年。三千七百年的国家史又可以分为三个阶段：秦并天下之前是邦国时代，秦并天下之后、辛亥革命之前是帝国时代，之后是共和国（republic）时代。
  时代不同，政治和制度也不同。
  在邦国时代，国家是封建制，政治是贵族制。名义上得到上天授权的天子将天下分封给诸侯，是为国（邦国）；诸侯再将邦国分封给大夫，是为家（采邑）。诸侯对邦国，大夫对采邑，都享有独立的治权，是为封建。[2]
  天子作为天下共主，诸侯作为邦国国君，大夫作为采邑家君，爵位和权力全都在家族内部世袭，没有继承权的其他子弟则成为士。他们共同构成一个阶级，是为贵族。
  贵族管理采邑叫齐家，治理邦国叫治国，维持国际秩序叫平天下。但，无论齐家、治国、平天下，都是尽义务而非被雇用，因为家和国都是他们自己的。因此，他们并无俸禄和薪酬，有可能腐化，不可能腐败，是为贵族政治。[3]
  邦国，是贵族的时代。
  贵族的时代也有四个阶段：西周是王的时代，东周是诸侯的时代，春秋是大夫的时代，战国是士的时代。这说明什么呢？说明贵族阶级每下愈况，邦国制度也终将解体。没有哪种制度和政治会是永恒的，新的国家制度必然诞生。
  这就是帝国。
  帝国制度的特点是中央集权，普天之下的产权和治权都属于一个人、一个家族，即皇帝和皇族。皇帝之下，士农工商统统编入户籍，叫“编户齐民”。功臣勋贵和皇亲国戚虽然也封王封侯，但封国不再是领地，他们也没有治权。[4]
  因此，作为一个阶级的贵族，理论上已不该存在，实际上也日趋消失。或者说，在帝国时代，权贵阶层是有的，贵族阶级是没有的，贵族政治当然也难以为继。
  取而代之的，又能是什么，该是什么？
  照理说是皇权政治，秦皇汉武他们也是这样想的。然而中华帝国的幅员是那样地辽阔，人口也如此地众多，完全实行“皇帝一人治天下”的人治，事实上并不可能。
  可能的是什么？
  官治。
  换句话说，官员治国，或官员代理。
  这里面略有差别。官员治国，就是皇帝高高在上只做元首，代表国家的统一和主权，所有的政务都交给官僚集团打理。这是儒家的理想。官员代理则是皇帝直接行使治权，官员充当代理人和执行人。这是法家的主张。
  毫无疑问，官员治国和官员代理是对立的统一。因为即便是由官僚集团来治理帝国，也只能在皇权政治的框架之下进行。同样，即便是皇帝一人独裁，中央政务也得由官员来处分，地方行政也得由官员去代理，皇帝无法包办一切。
  因此，帝国的政治，就可以说是官僚政治。
  当然，也可以说是皇权政治。
  贵族政治则只能下课，矛盾和腐败也应运而生。因为贵族治国齐家，其实是自己管自己，相当于“家庭联产承包责任制”。即便有斗争，也是争夺承包权。包括后来诸侯发动兼并战争，大夫鲸吞国有资产，本质上都如此。
  皇权政治和官僚政治却从来就是责权利不清。比如天下和国家到底是谁的？就模棱两可。一方面，大家都说“普天之下，莫非王土”；另一方面，又说“天下非一人之天下，乃天下人之天下也”。如此矛盾，岂非产权不清？[5]
  权属不清，就责任不明，左右摇摆。结果，如果皇帝强势，就是皇权政治；皇帝弱势，就是官僚政治。
  同样，由于天高皇帝远，九五至尊对许多具体事务都鞭长莫及，这就给官员的权力寻租留下了广阔空间。再加上官员在帝国这家公司并无股份和分红，势必利用代理皇权的机会上下其手牟取私利，终致腐败不可遏止。
  这是帝国的胎毒。
  官僚制度多次变革，直接原因就在这里。
  也就是说，以儒生为基本队伍的官僚集团，总是希望分得更多的权力。这不仅是利益驱动，更是理想使然。在他们看来，理想的政治应该是君臣共治天下，建立文官政府行王道施仁政。贞观之治备受推崇，原因也就在这里。
  可惜历史上既有开明皇帝如唐宗宋祖，也有霸道如秦皇汉武和朱元璋。王道是从来就敌不过霸道的，皇权与官治之争也将贯穿始终，并导致一次又一次的政治体制改革。
  但更重要的，还是谁成为统治阶级。
  邦国时代的统治阶级是领主，帝国时代的统治阶级是地主。这是最重要的历史分野。但，究竟哪一种地主阶级才最适合中央集权的帝国制度，却经过了漫长的实验和探索。
  首先登上舞台的是贵族地主阶级，时间在秦汉。这丝毫都不奇怪。毕竟，秦汉是第一帝国，刚刚从邦国时代过渡而来，贵族地主正好充当中介。因此西汉初年，便是皇族与功臣集团共掌朝政，勋贵出身的列侯担任宰相竟成为惯例。
  这当然并不符合帝国的本性，于是有刘邦和吕后的兔死狗烹，以及武帝的多次夺权。实际上，汉武帝打破先封侯后拜相的惯例，任命平民出身的公孙弘为丞相，就说明他已经意识到贵族地主不能成为统治阶级。遗憾的是，他们防得了功臣，躲不过外戚，掌握政权的还是贵族地主。
  不过，汉武帝毕竟独尊儒术了，读书做官也逐渐成为风气和共识，由此形成了一种新的社会群体，即士族或士族地主阶级。这样一来，与皇家平分天下的，便由功臣集团和外戚集团变成了名门望族，并终于形成门阀政治。
  门阀是一种半官僚半贵族政治，真正的官僚则应该类似于今天的职业经理人。更重要的是，官僚集团不能与皇权相抗衡，因此他们不能出身高贵。也因此，寒门庶族，即庶族地主阶级才是合适的，门阀制度则不过承前启后。
  制度变革的背后，是历史的走向。
  现在，贵族地主和士族地主都完成了历史使命，唐宋元明清将是庶族地主的时代，隋唐则是转折的紧要关头。
  这就有了两个方面的制度创新。一方面是帝国官员的选拔制度，即科举制，目的是确保庶族地主能够替代士族地主成为统治阶级。另一方面是中央政府的组织制度，即三省六部制，目的是实现皇权政治与官僚政治的和谐与平衡。
  如此创新，当然非同小可。
  那么，什么是三省六部？
  这种制度，又为什么能摆平皇权与官僚？
  三省六部
  简单地说，三省六部就是隋唐两代的中央政府。其中三省指中书省、门下省、尚书省，六部则是尚书省下属的六个职能部门：吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。这个制度意义重大，其影响既是历史性的，也是世界性的——现在我国中央政府的部门仍然叫部，日本的则仍然叫省。[6]
  那么，什么是省？
  省的本义是后宫。魏晋隋唐时期，王朝中枢建筑群的最前面（南端）是皇城，有太庙、社稷、官署、衙门。中部为宫城，是皇帝会见群臣之处。最后面（北端）为后宫，是皇帝与后妃的私密空间，非有特旨严禁入内，所以称为禁或禁中。西汉元帝时，为了避皇后之父的名讳，改禁为省，从此禁省通用，或称禁，或称省，或称禁中，或称省中。
  显然，省，原本不是政府。
  禁省成为政府机构，要拜汉武帝所赐。此人为了从宰相手里夺权，变官僚政治为皇权政治，发明了“一国两府”的政治体制：宫外以宰相为首组成“外朝”，宫内以大司马为魁组成“内朝”，内外共理朝政（详见《汉武的帝国》）。
  毫无疑问，这是两套班子。
  两套班子是早就有的。汉初，皇帝与宰相分工明确各得其所。皇帝是国家元首，宰相是政府首脑。宰相所处为府（相府），机构为曹；皇帝所处为宫（皇宫），机构为尚，分别叫尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书。很清楚，六尚基本上都是管生活的，与相府之十三曹并不矛盾。
  汉武帝却把这个制度破坏了。一方面，他从朝中选调能员担任尚书处理政务；另一方面，任命大司马主持工作参与密谋（西汉叫“领尚书事”，东汉叫“录尚书事”）。结果自然是大司马和尚书的意见变成国策，尚书也由秘书班子变成决策班子，相府反倒由决策机构变成了执行机构。
  一国两府由此诞生，尚书的地位也从此改变。
  不过，由大司马领导主持“尚书事”并不正规，领录尚书事也不是官衔，以人事代制度更非长远之计。于是，东汉光武帝刘秀便干脆建立尚书台，也叫台阁。从此，尚书不再是宫廷秘书或临时事务，而是正式的国家机关。
  尚书事（事务）变成尚书台（机构）以后，一国两府就成了制度。但，一个国家，两个政府，可怎么办公呢？也很简单：宰相保留官职，政务交给台阁。换句话说，三公的相府徒有其名形同虚设，尚书的台阁才是真正的枢机。
  因此，到曹魏黄初三年（222），尚书台便移出宫外，正儿八经地成为了中央政府。到西晋或刘宋，它又变成了尚书省。尚书台为什么能改名为尚书省？因为台和阁都是皇家建筑，只不过台在禁省之内，阁在宫城之中，所以台阁又叫台省。改台为省，不过是换了称呼而已。
  中书省的来历也差不多。
  汉武帝让尚书越权去管朝政，原来由尚书所做收发保管文件的工作，只好派给别人，这就是中书。但是，领导主持“尚书事”的大司马成为实际上的宰相之后，权倾朝野，炙手可热，皇帝又受不了。因此，汉宣帝刘询便效法他曾祖父武帝的办法，用中书去取代尚书，把大司马架空。
  这当然是担任大司马的外戚不能接受的。所以到成帝建始四年（前29），他们又把权力夺回尚书台。到曹魏时期，由于尚书台移到宫外，宫内不能没有秘书处，身边不能没有自己人，魏文帝曹丕便将秘书令改称为中书令，把官署设在宫中，叫“中书监”，晋以后叫“中书省”。
  结果怎么样呢？